Φουκουγιάμα, Φράνσις

Δημοκρατία και ποιότητα του κράτους

(μτφρ.)
Βαγγέλης Πάγγος

Η-Εκδόσεις Πολιτειακό

Αθήνα, Αύγουστος 2017, σ. 17
Θέματα: 
ΙστορίαΚράτος
ΠολιτικήΔημοκρατία
Λέξεις-κλειδιά: 
γραφειοκρατία
δημόσια διοίκηση
κρατική αποτελεσματικότητα
πελατειασμός
αξιολόγηση

Αποσπάσματα από το κείμενο:

 

Ο Μάρτιν Σέφτερ όρισε ένα χρήσιμο ερμηνευτικό πλαίσιο για την κατανόηση της κρατικής ανάπτυξης στο έργο του Πολιτικά κόμματα και κράτος (1993), ένα έργο που χρησιμοποιείται ακόμη ευρέως από τους ειδικούς στη συγκριτική πολιτική. Ο Σέφτερ ισχυρίστηκε ότι η ύπαρξη μιας αποτελεσματικής γραφειοκρατίας στις μέρες μας εξαρτάται από το εάν ο εκσυγχρονισμός του κράτους προηγήθηκε χρονικά της μαζικής διεύρυνσης του εκλογικού δικαιώματος ή όχι. Όταν ένα κράτος βεμπεριανού τύπου εδραιωνόταν μέσα σε συνθήκες αυταρχισμού, μια «απολυταρχική συμμαχία» το περιέβαλε ως ασπίδα προστασίας αποτρέποντας κάθε απόπειρα ιδιοποίησής του από τους εκλεγμένους πολιτικούς. Αυτό συνέβη με την Πρωσία και αργότερα τη Γερμανία, όπου η πίεση από τον στρατιωτικό ανταγωνισμό είχε οδηγήσει στον εκσυγχρονισμό της γραφειοκρατίας πολύ πριν την επέκταση του δικαιώματος ψήφου.

 

Από την άλλη μεριά, όταν το εκλογικό δικαίωμα παρεχωρείτο προτού λάβει χώρα ένας τέτοιος εκσυγχρονισμός, το ίδιο το κράτος μεταλλασσόταν σε πολύτιμο κεφάλαιο προς αξιοποίηση από όσους πολιτικούς στόχευαν στην κινητοποίηση ψηφοφόρων με το δέλεαρ της απασχόλησης στον δημόσιο τομέα. Αυτή ήταν η περίπτωση της Ελλάδας, μία από τις πρώτες χώρες στην Ευρώπη που υιοθέτησε το καθολικό δικαίωμα ψήφου για τους άνδρες. Ένα καθεστώς πατρωνίας αγροτικών καταβολών του δέκατου ένατου αιώνα μεταμορφώθηκε ταχύτατα σε ένα καθεστώς πολιτικής πελατείας που εμμένει έως τις μέρες μας. Τα ίδια σχεδόν συνέβησαν αφότου η Ιταλία εκδημοκρατίστηκε μετά την πτώση του Μουσολίνι, ιδιαίτερα στον Νότο, όπου οι πελατειακές σχέσεις, η διαφθορά και η κρατική αναποτελεσματικότητα είχαν αποκτήσει ήδη ενδημικό χαρακτήρα.

 

Στις αρχές του δέκατου ένατου αιώνα, η Ελλάδα ήταν μια επαρχία της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας με μια μακρά παράδοση αντίστασης στην πληρωμή φόρων.

 

Μετά την ήττα των δυνάμεων του Άξονα, η Ελλάδα βυθίστηκε σε έναν αιματηρό εμφύλιο πόλεμο και αργότερα σε μια στρατιωτική χούντα την περίοδο 1967-1974. Αυτές οι πολιτικές συγκρούσεις οδήγησαν σε μια βαθειά διαίρεση της κοινωνίας με υψηλά επίπεδα δυσπιστίας τόσο αναμεταξύ των Ελλήνων όσο και απέναντι στο ελληνικό κράτος.

 

Το ενοποιημένο ιταλικό κράτος, που ιδρύθηκε από τον Καμίλο Μπένσο, Κόμη του Καβούρ, και τον στρατιωτικό ηγέτη Τζουζέπε Γκαριμπάλντι τη δεκαετία του 1860, ένωσε έναν ανεπτυγμένο Βορρά με έναν φοβερά υπανάπτυκτο Νότο. Όταν οι Βόρειοι ήρθαν αντιμέτωποι με αυτή την πραγματικότητα για πρώτη φορά, εξεπλάγησαν. Ο νέος κυβερνήτης της Νάπολης μετά την απελευθέρωσή της από τον Γκαριμπάλντι ανέφερε στον Καβούρ: «Εδώ δεν είναι Ιταλία! Εδώ είναι Αφρική: οι Βεδουίνοι είναι ο ανθός της πολιτικής αρετής μπροστά σε αυτά τα βλαχαδερά».

 

Η Ελλάδα και η νότια Ιταλία μοιράζονται ένα ακόμα χαρακτηριστικό – την αποτυχία εδραίωσης μιας εγχώριας βιομηχανικής επανάστασης. Και οι δυο χώρες βίωσαν μια ραγδαία αστικοποίηση στα τέλη του δέκατου ένατου και τις αρχές του εικοστού αιώνα, χωρίς όμως τις μεταμορφωτικές επιδράσεις της εκβιομηχάνισης και μιας ραγδαία αναπτυσσόμενης οικονομίας της αγοράς. Υπό αυτές τις συνθήκες (που προσομοιάζουν με αυτές αρκετών αναπτυσσόμενων χωρών των ημερών μας), ολόκληρες κοινότητες χωρικών μεταφέρονται στις πόλεις, κουβαλώντας μαζί τους τις αγροτικού τύπου σχέσεις πάτρωνα-πελάτη και τα ήθη του χωριού. Ούτε μια σύγχρονη μεσαία τάξη, ούτε ένα βιομηχανικό προλεταριάτο εμφανίστηκαν κατά την ίδια έκταση όπως σε χώρες της Δυτικής Ευρώπης (π.χ. Βέλγιο, Αγγλία, Γαλλία ή Γερμανία). Η απασχόληση στον δημόσιο τομέα έγινε η κύρια οδός για την ανιούσα κοινωνική κινητικότητα, ενώ η κατάληψη του κράτους, η βασική διακύβευση του πολιτικού ανταγωνισμού.

 

Τόσο στην Ελλάδα όσο και τη νότια Ιταλία, καθώς το εκλογικό δικαίωμα διευρυνόταν και οι δημοκράτες πολιτικοί έρχονταν αντιμέτωποι με το δύσκολο έργο της κινητοποίησης των ψηφοφόρων και της προσέλκυσής τους στις κάλπες, οι σχέσεις πατρωνίας του αγροτικού χώρου μετασχηματίστηκαν σταδιακά στις σύγχρονες πελατειακές. Ήδη τη δεκαετία του 1870, το ελληνικό κράτος είχε, αναλογικά με τον πληθυσμό του, εφτά φορές περισσότερους δημοσίους υπαλλήλους σε σχέση με το βρετανικό. Αυτή η παράδοση συνεχίστηκε με την αποκατάσταση της δημοκρατίας το 1974 αφότου κατέρρευσε το καθεστώς των συνταγματαρχών. Τα δύο δημοκρατικά πολιτικά κόμματα που κυριάρχησαν στην ελληνική πολιτική σκηνή από εκείνη την περίοδο έως σήμερα, η κεντροδεξιά ΝΔ και το σοσιαλιστικό ΠΑΣΟΚ, εναλλάχθηκαν στην εξουσία το 1981, το 1989, το 1993, το 2004 και το 2009. Από τη στιγμή που οι ισχυρές συνδικαλιστικές ενώσεις του δημοσίου τομέα στην Ελλάδα πέτυχαν τη θέσπιση της μονιμότητας για έναν μεγάλο αριθμό δημοσίων υπαλλήλων, κάθε εναλλαγή των κομμάτων στην εξουσία οδηγούσε σε μια περαιτέρω διόγκωση του ελληνικού κράτους. Η απασχόληση στον δημόσιο τομέα πενταπλασιάστηκε την περίοδο 1970-2009, με τον μέσο μισθό ενός δημοσίου υπαλλήλου να είναι μιάμιση φορές υψηλότερος του αντίστοιχου ιδιωτικού.

 

Ο πελατειασμός στον [ιταλικό] Νότο ενισχύθηκε από τις οικονομικές πολιτικές της κυβέρνησης. Ξεκινώντας από τη δεκαετία του 1950, η κεντρική κυβέρνηση στη Ρώμη εφάρμοσε μια πολιτική τόνωσης της βιομηχανικής ανάπτυξης στον Νότο. Αυτή η προσπάθεια δεν οδήγησε στην ανάδυση μιας μεγάλης, αυτοσυντηρούμενης βιομηχανικής βάσης σε εκείνες τις περιοχές. Αντιθέτως, αξιοποιήθηκε ως μάννα εξ ουρανού από τους ντόπιους πολιτικούς που στόχευαν στη διεύρυνση της πελατειακής τους βάσης. Όπως και στην Ελλάδα, η δυνατότητα χειραγώγησης του κρατικού μηχανισμού μέσω πολιτικών διασυνδέσεων αναδείχθηκε ως μια πολύ πιο αλάνθαστη μέθοδος πλουτισμού και προσωπικής κατοχύρωσης από ό,τι η ιδιωτική επιχειρηματικότητα, διευρύνοντας το υφιστάμενο χάσμα Βορρά-Νότου και προωθώντας παράλληλα μια κουλτούρα πολιτικής ευνοιοκρατίας που σύντομα θα έβγαινε εκτός ελέγχου.

 

Θα μπορούσαμε να ισχυριστούμε ανεπιφύλακτα ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες εφηύραν την πρακτική του πελατειασμού, ακριβώς διότι ήταν η πρώτη μεγάλη χώρα που παραχώρησε μαζικά το δικαίωμα ψήφου.

 

Η Βρετανία και οι Ηνωμένες Πολιτείες γνώρισαν την εποχή της κλασσικής εκβιομηχάνισης, όταν οι προσφάτως οργανωμένες βιομηχανίες αντλούσαν τεράστιο αριθμό εργατών από τον αγροτικό τομέα εκθέτοντας τους σε αστικά περιβάλλοντα. Εκεί, ο σύγχρονος τρόπος ζωής από κοινού με τον σύγχρονο καταμερισμό εργασίας συνέτειναν στην ολοκλήρωση ενός ολικού συνειδησιακού μετασχηματισμού. Η Ελλάδα και η νότια Ιταλία, εν αντιθέσει, γνώρισαν αυτό που ορισμένες φορές αποκαλείται «εκσυγχρονισμός χωρίς ανάπτυξη» – δηλαδή, αστικοποίηση μη βασισμένη στην ανάπτυξη μιας σφριγηλής βιομηχανικής οικονομίας της αγοράς. Υπό αυτές τις συνθήκες, η παλιά αγροτική τάξη πραγμάτων μεταφυτεύεται στις πόλεις, χωρίς την ανάδυση ευρέων κοινωνικών στρωμάτων όπως μιας μεσαίας τάξης ή ενός προλεταριάτου. Αντί του μετασχηματισμού της Gemeinschaft (κοινότητα) σε Gesellschaft (κοινωνία), η Gemeinschaft μεταφέρθηκε απλώς σύψυχη στην πόλη, μαζί με τα αγροτικά ήθη της και τις σχέσεις πατρωνίας.

 

Οι αναδυόμενες μεσαίες τάξεις στη Βρετανία, τις ΗΠΑ, την Ολλανδία και την Πρωσία/Γερμανία ανήκαν κυρίως στο προτεσταντικό δόγμα, όπου η έννοια της προσωπικής ακεραιότητας έχαιρε μεγάλης ηθικής εκτίμησης.

 

Στα χρόνια που ακολούθησαν το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, παρουσιάστηκε στην Ιταλία η μοναδική ευκαιρία να δημιουργήσει μια αδιάφθορη σύγχρονη διοίκηση. Οι δικαστικές διώξεις διεφθαρμένων χριστιανοδημοκρατών και σοσιαλιστών πολιτικών, καθώς και της ίδιας της Μαφίας, από τις αρχές έως και τα μέσα της δεκαετίας του 1990, αναφορικά με την υπόθεση «Δωροδοκούπολη» (Tangentopoli), στάθηκαν δυνατές μόνο μετά το πέρας της ψυχροπολεμικής πόλωσης. Όμως, αντί για την εμφάνιση ενός Ρούζβελτ ή ενός Ουίλσον, η Ιταλία παρήγαγε τον Σίλβιο Μπερλουσκόνι  και τον Ουμπέρτο Μπόσι. Η εκλογική βάση τόσο του κεντροδεξιού κόμματος του Μπερλουσκόνι (Φόρτσα Ιτάλια, συγχωνευμένου πλέον με το κόμμα Λαός της Ελευθερίας), όσο και της Λίγκας του Βορρά του Μπόσι συμπεριέλαβε αυτά ακριβώς τα μεσοστρώματα που είχαν απηυδήσει με τη διαφθορά του παλιού συστήματος και επιθυμούσαν την αλλαγή. Αντί όμως να παράσχουν έναν οδικό χάρτη για τον εκσυγχρονισμό του κράτους και τη δομική αναπροσαρμογή της ιταλικής οικονομίας, υπέθαλψαν τον λαϊκισμό και προστάτεψαν τα προσωπικά τους συμφέροντα. Πιο συγκεκριμένα, ο Μπερλουσκόνι νομιμοποίησε μια νέα μέθοδο διαφθοράς βασισμένης στα ΜΜΕ που θα βαραίνει την ιταλική πολιτική σκηνή για αρκετά χρόνια.

 

Υπάρχει μια υπόθεση από την εποχή του Μαξ Βέμπερ, σύμφωνα με την οποία το «σιδερένιο κλουβί» της συγκεντρωτικής γραφειοκρατίας αποτελεί αναπόφευκτο υποπροϊόν του διαδικασίας εκσυγχρονισμού. Οι μετέπειτα μελέτες πάνω στη διαφθορά και τις πελατειακές σχέσεις βασίστηκαν συχνά σε αυτή την υπόθεση, θεωρώντας ότι τα εν λόγω φαινόμενα συνιστούσαν παρεκκλίνουσες μορφές πολιτικής οργάνωσης, η ύπαρξη των οποίων χρήζει ερμηνείας. Στην πραγματικότητα, οι υψηλής ποιότητας γραφειοκρατίες τείνουν να είναι περισσότερο η εξαίρεση παρά ο κανόνας. Εκείνο που πρέπει εν τέλει να εξηγηθεί είναι η ανάδυση της μοντέρνας γραφειοκρατίας και όχι η επιβίωση των «πατρογονικών» (patrimonial) ή πελατειακών συστημάτων.

 

Εν κατακλείδι, είναι θεμιτό να αναρωτηθούμε εάν τα βεμπεριανά κράτη, άπαξ και συσταθούν, παραμένουν αενάως βιώσιμα ή υπόκεινται σε πολιτική φθορά. Οι κρατικές γραφειοκρατίες της Κίνας, της Γερμανίας, της Ιαπωνίας και άλλων χωρών αποδείχθηκαν αξιοσημείωτα ανθεκτικές για μεγάλες χρονικές περιόδους. Ωστόσο, όλα τα σύγχρονα κράτη υπόκεινται στον κίνδυνο ανακατάληψής τους από ισχυρές ομάδες συμφερόντων. Τα μεταρρυθμιστικά εγχειρήματα που αναλήφθηκαν στις ΗΠΑ από την Προοδευτική Εποχή και έπειτα έχουν σε μεγάλο βαθμό εξαλείψει το είδος διαφθοράς που αφορούσε την απροκάλυπτη ανταλλαγή ρουσφετιών με ψήφους. Όλο αυτό όμως έχει αντικατασταθεί, στην τρέχουσα αμερικανική πολιτική σκηνή, από ένα διευρυμένο και απολύτως νόμιμο σύστημα εξαγοράς πολιτικής επιρροής, στο πλαίσιο του οποίου πολιτικοί και ομάδες συμφερόντων ανταλλάσσουν αμοιβαία εξυπηρετήσεις. Όπως φαίνεται, η πολιτική ανάπτυξη δεν είναι ένας δρόμος μονής κατεύθυνσης σε τροχιά αυτόματου πιλότου προς την πρόοδο. Η πολιτική φθορά παραμένει μια πανταχού παρούσα δυνατότητα.